Научные интересы:

  • политическая компаративистика
  • политические режимы
  • институциональный дизайн
  • неформальные политические институты
  • теория бюрократии и административные реформы
  • методология политических исследований

Кандидат политических наук, научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.

В 2014 году с отличием окончил Уральский институт управления Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ по специальности «Государственное и муниципальное управление». В 2018 году защитил кандидатскую диссертацию по специальности «Теория и философия политики, история и методология политической науки» в Институте философии и права Уральского отделения Российской академии наук. В 2018−19 учебном году был стипендиатом программы Chevening scholarship и магистрантом по специальности Political Analysis (Russia and Eastern Europe) в Университетском колледже Лондона (University College London, Великобритания). Стипендиат Президента Российской Федерации (2013); Губернатора Свердловской области (2012). Победитель международной олимпиады НИУ «Высшая школа экономики» по профилю «Государственное и муниципальное управление» (2013−2014). Автор 19 научных работ.

Избранные научные публикации:

Мельников К. В. Неопатримониализм: основные проблемы концептуализации и методологический потенциал новой институциональной теории //Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук / Институт философии РАН. Москва, 2018.

Мельников К. В. Неопатримониализм: классификация как способ преодоления концептных натяжек //Polis: Journal of Political Studies. — 2018. — №. 2.

Мельников К. В. Неопатримониализм в контексте типологии политических режимов //Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. — 2017. — Т. 17. — №. 3.

Мельников К. В. Клиентелизм как определяющая черта неопатримониальных режимов //Вопросы управления. — 2017. — №. 1 (44).

Мельников К. В. Оценка трансформации подходов к определению неопатримониализма //Вопросы управления. — 2016. — №. 6 (43).

Участие в научных конференциях:

A Rules-Based International Order: Preservation and Modernization. The London Conference 2019 by Chatham House Лондон, Великобритания, 2019.

X Всероссийская Ассамблея молодых политологов. Доклад «Непотизм в неопатримониальных режимах». Пермь, 2017.

Современная Россия в лабиринтах развития. Доклад «Государственное управление как система: неопатримониальная интерпретация». Екатеринбург, 2017

Государство, политика, общество: вызовы и стратегические приоритеты развития. Доклад «Противоречия парадигм государственной службы в России». Екатеринбург, Россия, 2014.

Государство, политика, общество: вызовы и стратегические приоритеты развития. Доклад «Реформа местного самоуправления в Свердловской области: причины отклонения от философии преобразований». Екатеринбург, 2014

Клиентелизм и неформальные сети региональных элит в России: опыт сетевого анализа на примере Свердловской области

Постановка проблемы

Несмотря на видимое усиление формального регулирования государственной службы в духе идеалов веберовской бюрократии, личные связи остаются значимым, если не ключевым, механизмом рекрутирования в органы государственной власти и во многом определяют логику и принципы их функционирования. Так, исследование В. Гимпельсона и В. Магуна (2007: 13−14) показало, что что в 85% случаев поступлению на государственную службу российские чиновники обязаны либо личным рекомендациям (45%), либо предложению руководителя подразделения (32%), либо тому, что уже были известны в организации, например, после прохождения практики (8%).

Аналогичные тенденции наблюдаются и на верхних этажах политико-административной системы. Согласно исследованию Ф. Чапковского (2011), в 2008 году только 20 из 83 высших чиновников Правительства России, администрации президента и специальных служб не имели предшествующих попаданию на эти посты личных связей с другими представителями административной элиты.

Высокая степень персонализации российской бюрократии, характерная для всех её уровней, повышает интерес к феномену неформальных сетей, то есть сложных структур личных отношений, помогающих их членам достигать поставленных целей, а также роли этих сетей в функционировании политико-административной системы.

При этом проблема формирования элиты на основе неформальных сетей имеет важный региональный аспект. Личные связи в высокой степени географически локализованы, и поэтому могут спровоцировать эффект блокированной мобильности, ответом на который может стать укрепление местных кланов и аналогичное «закрытие» региональных элит.

Теоретический контекст

Феномен неформальных сетей и его роль в функционировании политико-административной системы являются предметом внимания нескольких исследовательских традиций. Наиболее сфокусированно эта проблематика изучается в междисциплинарном поле исследований неформальности (informality studies), особенно в той его части, которая находится на стыке с исследованиями элит (elite studies). Именно к этой традиции относятся работы А. Леденевой (Ledeneva, 2013), Д. Истера (Easter, 1999), Д. Виллертона и У. Райзингера (Reisinger & Willerton, 1988). Изучение власти в малых сообществах (community power studies) также не обходится без соответствующего интереса к неформальным инструментам влияния различных групп городских и региональных элит друг на друга (Чирикова, Ледяев 2017).

Пожалуй, наиболее обширное исследовательское поле, разрабатывающее ту же проблематику, — это исследование патрон-клиентских отношений. Изучение патронажа, выросшее из классических работ Ш. Эйзенштадта, Л. Ронигера (Eisenstadt, S.N. & Roniger, 1984) и Д. Скотта (Scott, 1972), превратилось в настолько большое и междисциплинарное поле, что стало служить аналитической рамкой для изучения очень широкого спектра социальных отношений. При этом изучение патронажа в бюрократии было и остается одной из основных ветвей исследований клиентелизма (Гилев 2016).

Наконец, всё более широкую популярность для осмысления постсоветских режимов обретает неопатримониальная интерпретация (Фисун, 2010; Гельман, 2015; Ilkhamov, 2007), которая гласит, что в рамках политических режимов этих государств причудливым образом переплетаются нормы рационально-легального и традиционного (патримониального) доминирования по М. Веберу. Формирование бюрократического аппарата на основе личных связей в этом отношении может отражать проявления традиционного типа доминирования, ограниченного, тем не менее, легальными рамками правил занятия должностей.

Ключевые линии размежеваний в изучении клиентелизма и неформальных сетей, однако, проходят не между обозначенными исследовательскими областями, а между различными методологическими подходами. Неформальные сети относительно закрыты для стороннего наблюдателя, поэтому неудивительно, что их изучение остается вотчиной качественных методов, в особенности экспертных и глубинных интервью. Именно в этой традиции выполнено большинство эмпирических исследований неформальных сетей (например, Carter 2015; Ledeneva 2013).

В последнее время, однако, наблюдается повышение интереса к количественным методам изучения властных сетей, основным из которых является анализ социальных сетей (Social Network Analysis — SNA). Этот метод довольно плодотворно применяется в изучении элит в закрытых обществах Северной Кореи (Newson & Trebbi 2018), Гаити (Naidu, Robinson, Young 2016) и Китая (Keller 2016). При этом исследователи прибегают исключительно к открытым данным о биографиях представителей элит (Китай, Гаити) или о случаях их совместного участия в идеологически значимых мероприятиях (Северная Корея). Применительно к России единственная работа, в которой применялся аппарат формального сетевого анализа, — исследование Ф. Чапковского и В. Дятликовича (2011) о высшем слое исполнительной власти.

Очевидно, что оба подхода не лишены методологических изъянов. Помимо классических претензий к воспроизводимости результатов и очевидной сложности доступа к респондентам, являющимся инсайдерами, а также восприятия клиентелизма как полукоррупционной практики и вытекающих отсюда сомнениях в искренности респондентов и необходимости обеспечить в целях исследования им статус инкогнито, применительно к изучению неформальных сетей качественные методы подвержены двум ещё более существенным недостаткам.

Во-первых, они не способны судить о масштабах явления. Исследователи могут глубоко и подробно изучить частные связи представителей элиты с верховным патроном, однако это вряд ли говорит о том, насколько общим явлением предстает клиентелизм в рамках данной политической системы. Во-вторых, качественные методы склонны изучать связи между теми политиками, которые были изначально выбраны как значимые, что приводит к недооценке менее известных политиков.

Сетевой анализ, напротив, полагается на открытые, воспроизводимые данные, а также изначально воспринимает всех включенных в модель акторов как в равной степени значимых. Но и он не лишён своих недостатков. Ключевая проблема анализа социальных сетей — операционализация связей. Как правило, таковые определяются как пересечения карьер политиков и чиновников, предшествующие их попаданию в элиту. Однако это приводит к недооценке иных источников формирования личных связей, суждения о которых невозможны без экспертной оценки, а также принятию скрытого допущения, что опыт совместной работы является показателем именно патрон-клиентских отношений, а не чего-то ещё, например, значимости определённых образовательных или производственных центров, кадрового дефицита или наличия позиций, обязательных перед попаданием на высшие позиции государственной службы. Более того, опыт совместной работы не обязательно несёт на себе отпечаток дружбы и лояльности. Нередки случаи, когда бывшие коллеги оказываются в составе элиты, однако их отношения либо индифферентны, либо конфликтны.

Концептуализация и дизайн исследования

Под воздействием неоинституциональной теории в политической науке аксиомой стало признание существования формальных и неформальных институтов в политической системе. Однако вопрос о том, каковы механизмы этого сочетания, остается непрояснённым. Цель настоящего исследования — совместить анализ неформальных сетей региональных элит Свердловской области и формальную иерархию административных должностей. Так мы сможем ответить на вопрос, действительно ли наиболее значимые, ресурсные позиции в региональной власти занимают лица, обладающие бо́льшим неформальным весом. Это потребует от нас операционализации понятий формального и неформального административного веса.

Формальный административный вес будет определяться с помощью изучения положений о министерствах и ведомствах. Предмет оценки — наличие или отсутствие в полномочиях конкретного должностного лица того или иного типа ресурсов (силового, нормативного, финансово-имущественного), а также необходимость согласования того или иного назначения с тем или иным чиновником, то есть оценка вхождения той или иной должности в номенклатуру вышестоящей должности. Таким образом мы сможем ранжировать региональных чиновников по их формальному весу. В этой части исследования мы попытаемся предпринять одну из первых попыток в современной политической науке количественной оценки должностного административного веса.

Неформальный административный вес будет определяться местом в неформальной сети личных связей, которое, в свою очередь, может быть успешно квантифицировано при помощи аппарата сетевого анализа. Именно SNA станет ведущим методом этой части исследования. Любая социальная сеть состоит из двух обязательных элементов: узлов и граней. Применительно к нашему исследованию узлами будут члены исполнительных органов власти Свердловской области, мэры и главы администраций ключевых городов, а также руководители территориальных управлений федеральных органов государственной власти в Свердловской области. Они будут выделены формально-юридическим методом — на основе указов губернатора и президента об их назначении, а также результатов выборов.

Операционализация граней сети будет двухступенчатой. На первом этапе грани сети будут представлены опытом совместной работы, предшествующим попаданию на элитную должность (аналогично методу пересекающихся директоратов — interlocking directorates). Этот этап предполагает создание базы данных карьерных путей региональных чиновников, а также написание кода на одном из языков программирования, который бы построчно искал пересечения в карьерах чиновников по месту и времени работы. Если два чиновника до начала работы в составе правительства, администрации губернатора или других исполнительных органов работали в одной организации, в одном городе и в одно время, код будет фиксировать связь. На втором этапе мы проведём серию экспертных интервью, одной из частей которых будет составление социограмм, в которых респонденты укажут на присутствие личных отношений лояльности или конфликта между всеми возможными парами чиновников. Этот подход позволит верифицировать выявленные на первом этапе биографические связи, а также внести в модель новые, которые невозможно получить с помощью биографического анализа. Таким образом мы попытаемся примирить количественные и качественные подходы к анализу неформальных сетей. Это позволит преодолеть селективность и слабую верифицируемость качественных методов и ошибки как первого, так и второго рода, присущие сетевому анализу.

На следующем этапе анализа неформального административного веса мы визуализируем неформальные сети трёх свердловских губернаторов на основе полученных пересечений, а также проанализируем основные метрики сети — плотность, диаметр, определение ключевых фигур через меры центральности, выявление клик и другое.

На последнем этапе мы произведём наложение двух выявленных метрик друг на друга, установим корреляцию между ними и попытаемся определить наличие и природу паттернов сочетания формального и неформального административного веса в региональной политико-административной системе.

Исследовательские вопросы

Ключевым исследовательским вопросом будет вопрос о сочетании формального и неформального административного веса, а именно: как влияет место в сети личных связей на то, какую позицию в формальной иерархии займет тот или иной чиновник. Также мы оценим, какова структура и динамика неформальных сетей элит в Свердловской области. Эти цели предполагают ответы на следующие вопросы:

  • Существуют ли в неформальной сети независимые — не связанные с другими узлами сети — игроки?
  • Кто составляет ядро сети? Каковы социально-биографические источники формирования этого ядра? Действительно ли лица, входящие в неформальное ядро, контролируют наиболее значимые и ресурсоемкие должности?
  • Какова периферия неформальной сети? Какие должности занимают члены периферии? Можно ли говорить о значимых отличиях их формального статуса от ядра сети? Если да, то отличаются ли правила и принципы рекрутирования на такие должности между этими двумя группами?
  • Можно ли выделить клики в сети? Каковы источники размежевания? Существуют ли между ними мостики (bridges)? Является ли выстраивание таких мостиков осознанной стратегией лидеров сети?
  • Как меняется структура сетей со сменой губернаторов? С чем связаны возможные изменения? Какую роль играет смена формальных правил игры в части выбора или назначения на должность губернатора?
  • Отличаются ли стратегии в выстраивании сети между «местными» лидерами и «варягами», построившими карьеру в других регионах?

Предварительные результаты

В исследовании находит подтверждение гипотеза о том, что наиболее весомые формальные позиции в структуре региональной власти в Свердловской области достаются наиболее центральным фигурам сети. Ключевым критерием рекрутирования на такие должности является опыт успешной совместной работы. При этом дихотомия между лояльностью и компетентностью, часто отмечаемая в исследованиях бюрократического патронажа, оказывается отчасти ложной. Лидеры сети, хоть и неявно, ищут точку равновесия между этими параметрами при выборе кандидатов на ключевые ресурсные позиции. Периферийные позиции во властной элите могут при этом доставаться ставленникам иных групп элит, прежде всего, бизнес сообщества.

Неформальная сеть первого губернатора Свердловской области Эдуарда Росселя намного более плотна и сконцентрирована вокруг первого лица, чем сети следующих губернаторов. При этом источники формирования сети Э. Росселя ограничены в целом двумя институтами — Свердловским облисполкомом и областной Думой Свердловской области. При этом довольно примечательно, что за более чем пятнадцатилетний период нахождения Э. Росселя во главе области, его личная сеть не претерпела серьезных изменений с момента избрания губернатором до сложения полномочий в 2009 году. Важным источником устойчивости и плотности его сети были тесты лояльности, которые успешно прошли обе упомянутые группы. Члены областной Думы стали опорой для своего председателя во время институционального и политического конфликта со сменившим его в 1994 году на посту руководителя администрации Свердловской области Алексеем Страховым. А команда, пришедшая вместе с Э. Росселем в его администрацию из облисполкома, выдержала давление областного руководства КПСС и продемонстрировала лояльность в ситуации чрезвычайной политической неопределенности во время августовского путча. В целом функционирование неформальной сети Э. Росселя, по-видимому, подтверждает тезис о том, что в ситуации смены институционального порядка неформальные личные договоренности служат своеобразной гипсовой повязкой и помогают снизить неопределенность и транзакционные издержки политических взаимодействий.

Смена правил вступления в должность для губернаторов существенно изменила паттерны функционирования неформальных сетей. Поэтому сеть Александра Мишарина, пришедшего на смену Э. Росселю, оказалась куда более рыхлой, с малым размером ядра сети, то есть наиболее тесно связанных друг с другом членов сети. Примечательно, что это не сказалось на победе имперсонального принципа назначений — количество независимых игроков даже снизилось. Однако существенно возрос конфликтный потенциал сети.

С приходом очередного губернатора, Евгения Куйвашева, сеть вновь претерпела существенные изменения. Возможно, в попытке учесть ошибки своего предшественника, Е. Куйвашев смог сгладить конфликтный потенциал внутри региональных элит, инкорпорировав в свою сеть те группы элиты, которые традиционно считались конкурирующими с командой губернатора, — прежде всего, членов администрации Екатеринбурга. Однако наиболее ресурсные позиции остались за группой чиновников, долгое время работавших вместе с Е. Куйвашевым в Тюменской области. Таким образом, несмотря на смену паттернов функционирования неформальных сетей, значимость личных связей в функционировании региональной бюрократии продолжает оставаться крайне высокой.

Источники

Гельман В. Я. Модернизация, институты и «порочный круг» постсоветского неопатримониализма //СПб.: Изд-во Европ. ун-та в Санкт-Петербурге. — 2015. — Т. 44.

Гилев А. В. Введение. Черные кошки в темных комнатах: исследования политического патронажа в общественных и гуманитарных науках [Текст] / А. Гилев // Патрон-клиентские отношения в истории и современности: хрестоматия / [пер. с англ.]. — М.: Политическая энциклопедия, 2016. — С. 6 — 41.

Гимпельсон В., Магун В. На службе Государства Российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников //Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии. — 2004. — №. 5.

Дятликович В., Чапковский Ф. Кто есть кто и почему в российской элите [Электронный ресурс] //Журнал «Русский репортер».-Режим доступа: www. rusrep. ru/article/2011/09/07/who_is_who.- (дата обращения 30.07.2019).

Фисун А. А. К переосмыслению постсоветской политики: неопатримониальная интерпретация //Политическая концептология. — 2010. — Т. 4. — С. 158−187.

Чапковский Ф. И. Социальные сети и административное рекрутирование в России: на примере федерального правительства 2000−2008. Выпускная квалификационная работа. Европейский университет в Санкт-Петербурге. — СПб, 2011.

Чирикова А. Е., Ледяев В. Г. Власть в малом российском городе. — Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования" Национальный исследовательский университет" Высшая школа экономики", 2017. — С. 416−416.

Carter, T. Networks and regional leadership in El’tsin’s Russia: the case of Eduard Rossel' in Sverdlovsk Oblast, 1989−1999, Doctoral thesis, UCL (University College London), 2015.

Easter, G. Reconstructing the state: personal networks and elite identity. New York: Cambridge University Press, 1999.

Eisenstadt, S.N. & Roniger, L., 1984. Patrons, Clients and Friends: Interpersonal Relations and the Structure of Trust in Society, Cambridge University Press.

Ilkhamov, A., 2007. Neopatrimonialism, interest groups and patronage networks: the impasses of the governance system in Uzbekistan1. Central Asian Survey, 26(1), pp.65−84.

Keller, F.B. Moving beyond factions: Using social network analysis to uncover patronage networks among Chinese elites. Journal of East Asian Studies, 2016, 16(1), pp.17−41.

Ledeneva, A.V., 2013. Can Russia modernise?: sistema, power networks and informal governance, Cambridge: Cambridge University Press.

Naidu, S., Robinson, J. A., Young, L. E., 2016. Social origins of dictatorships: Elite networks and political transitions in Haiti,. Available at: https://pedl.cepr.org/publications/social-origins-dictatorships-elite-networks-and-political-transitions-haiti (Accessed: 08.01.2020).

Newson, A. & Trebbi, F., 2018. Authoritarian elites. Canadian Journal of Economics/Revue canadienne d'économique, 51(4), pp.1088−1117.

Reisinger, W. & Willerton, J., 1988. ‘Elite Mobility in the Locales: Towards a Modified Patronage Model', in Lane, D. Elites and political power in the USSR. Aldershot: Elgar. pp. 99−127.

Scott, J.C. Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia. The American Political Science Review, 1972, 66(1), pp.91−113.