Наталия Волкова

Избранные научные публикации:

• Волкова Н. А. Возвращение модусов существования Латура к «радикальному эмпиризму»: от препозиций к аффордансам //Социология власти. — 2019. — Т. 31. — №. 2.

Публикации в СМИ:

• Наталия Волкова. Градостроительная оттепель модернизма. Inliberty, 2017.
• Наталия Волкова. Генеалогия российской урбанистики. «Коммерсант», 28.12.2016.

Подвижность городского права: как вносятся изменения в документы правового зонирования?

Постановка проблемы

В начале ХХ века возникают новые инструменты городского права: правовое зонирование (land use, zoning) и регулирование застройки городских территорий. Эти инструменты призваны разрешить конфликты, связанные с ростом коммерческой застройки и стремлением сохранить здоровой городскую среду [Weiss 1992]. Правовое зонирование определяет нормативное использование земли, чтобы избежать конфликтов между жителями, девелоперами и муниципальными властями. Но установленные нормативные ограничения вскоре ослабляются. Нью-Йорк принимает первый «Закон о зонировании» в 1916 году. Однако в 1922 году город создает Комиссию стандартов и обращений [Board of Standards and Appeals], которая занимается «ослаблением зонирования» или снятием ограничений с участка (zoning relief) через процедуру внесения изменений [Fischer 2018].

Утверждение одновременно правового зонирования и процедуры снятия ограничений ставит правовое зонирование в противоречивое положение. Оно должно предупреждать возникновение конфликтов, но ограничения могут быть сняты в интересах отдельных пользователей. В результате значительное ослабление зонирования приводит к конфликтам между собственниками, а его ужесточение делает предметом конфликта само зонирование. Тем не менее, для господствующего в городском планировании коммуникативного подхода конфликты, связанные с нормативными ограничениями, и их широкое обсуждение — нормальная практика, пока эти конфликты остаются управляемыми и встроены в официальные процедуры внесения изменений [Высоковский, Валетта 1999; Медведев 2017]. Но снятие ограничений правового зонирования вносит подвижность в нормы правил землепользования и застройки, что, в свою очередь, делает уязвимыми их правовой характер и обязательность их исполнения, создавая тем самым риски возникновения неконтролируемых конфликтов.

Внесение изменений и снятие ограничений делает видимым двойной характер правового зонирования, где сочетается явное техническое описание ограничений и неявные отсылки к правовому знанию [Valverde 2011].

В российской практике правовое зонирование описывает территорию города как набор отдельных зон в виде карты и совокупность регламентов в «Правилах землепользования и застройки» (ПЗЗ). Для каждой зоны, в которую может войти один или несколько земельных участков, устанавливаются виды разрешённого использования и определяются технические параметры застройки [Градостроительный кодекс 2004: ст. 30]. Ограничения использования участков и параметров застройки остаются техническими и обобщают нормы из различных отраслей права, влияющих на использование территории. При этом в ПЗЗ не приводятся ссылки на нормы, на основе которых вводятся ограничения, поэтому правовое знание в ПЗЗ остается «усечённым» [Кухарчук 2020, С.22−27] и техническим.

Неконтролируемый конфликт, который может возникнуть в результате действий городских акторов, направленных на снятие ограничений, заложен в структуру отношений техники и знания в ПЗЗ. Правовое знание остается незаметным, пока в нормы не вносятся изменения, за счёт чего остается неявной неполнота этого знания и возникающая из-за этого уязвимость контролирующего характера ПЗЗ. Из-за внесения изменений в ПЗЗ нормы правового зонирования становятся подвижны, явным образом теряют контролирующий характер, и возникают риски возникновения конфликтов. «Усечённый» характер правового знания в ПЗЗ лишает ПЗЗ возможности прямого контроля со стороны муниципалитета в ситуации возникновения потенциальных конфликтов. В результате ослабления и подвижности норм зонирование рискует потерять правовой характер и стать чисто техническим инструментом.

Теоретический контекст

Если правовое зонирование работает без дополнительного снятия ограничений, оно опирается на незаметное знание и этим близко к «правовой технике» (LegalTech) [Lynch 2017]. Незаметный характер правового зонирования как LegalTech достигается за счёт автоматизации повседневных практик его использования и отказа от регулярного обращения к правовому знанию и профессиональным юристам для изменения правовых норм. Если правовое зонирование выступает как правовая техника, регулирование потенциальных конфликтов в городском праве можно рассматривать в рамках социологии науки и техники (STS) и социологии правового знания.

Обращение к классической для STS концепции лабораторного знания, изменения которого остаются предметом технического контроля со стороны учёных [Latour, Woolgar 2013], не позволяет объяснить особенности действия городского права. Исследования права, основанные на концепции лабораторного знания, сводят разрешение конфликтов к техническому или социальному контролю изменений. Тогда снятие ограничений может быть описано либо как детализация норм на уровне технических описаний [Valverde 2009, 2011, Riles 2008], либо как потенциальный конфликт, который разрешается в ситуации социального взаимодействия [Sabatier, Wieble 2007] и минимальным образом отражается в документах.

Однако возникновение ситуаций потенциального конфликта в городском праве невозможно контролировать напрямую: масштабы и частота изменений зависят от разрозненных и не согласованных между собой действий акторов. Поэтому подвижность ПЗЗ ближе по характеру не к техническому контролю изменений, а к изменениям самой техники. Снятие ограничений можно описать как «малую технологию», которая закрепляет в устойчивой форме регулярные действия, делает их подконтрольными для пользователей и переносными [Урри 2018, С.126−130]. К «малым технологиям» относятся также инструменты городского планирования: карты [Айбар, Бейкер 2017], городские зоны [Valverde 2009], кадастр [Pottage 2004, С.180−213] и прототипы городских объектов [Corsin Jimenez 2014, Tironi 2020]. Также малые технологии работают как правовые инструменты, например, коммерческие бренды [Lury 2004], патенты [Pottage 2011, 2013], и научные устройства — технические изобретения [Мол 2017], статистика [Stark 2020], тесты [Marres, Stark 2020].

«Малые технологии» делают видимыми и управляемыми неявные уязвимости ПЗЗ, которые могут привести к конфликтам, и за счёт локальных изменений правовой техники ПЗЗ исправляют их [Denis, Pontille 2019]. Чтобы внести изменение в ПЗЗ и снять ограничения, акторы обращаются к незаметному до этого правовому знанию, заложенному в правовой технике. Акторы стремятся к учёту в ПЗЗ своих интересов: они встраивают актуальное для них знание в ПЗЗ, для чего переводят своё знание в техническую форму. Если акторы не переводят своё знание в форму правовой техники ПЗЗ, конфликт акторов и ПЗЗ становится публичным, и нормы теряют нормативность. Если акторы вносят изменения в ПЗЗ через встраивание его в правовую технику ПЗЗ, они контролируют правовое знание в ПЗЗ изнутри и непрямым образом устанавливают новую норму. Вопрос о правовом характере зонирования становится вопросом о том, как непрямой контроль позволяет технике публичного муниципального права поддерживать стабильность за счет связи с правовым знанием и сохранять правовой характер.

Концептуализация исследования

ПЗЗ предполагает непрямое оспаривание норм акторами, когда акторы предлагают корректировку существующей нормы. Непрямое оспаривание норм переводит конфликт между акторами в конфликт существующих норм и предлагаемых изменений. Тогда процесс снятия ограничений становится тестированием уязвимостей существующих норм, их отладкой и исправлением (repair). Поэтому внесение изменений и снятие ограничений можно описать как тест уязвимости правового зонирования и включенных в ПЗЗ норм в ситуации потенциального конфликта.

Маррес и Старк рассматривают тестирование как «способ познания, оценки и вмешательства» [Marres, Stark 2020, С.424], который существует вне лабораторий. Тест становится пробной версией или прототипом конечного продукта, а его незавершённый характер позволяет ему запускать серию последующих тестов [там же, также Corsin Jimenez 2014, Tironi 2020]. В случае ПЗЗ акторы используют прототипы, чтобы описать свое знание в логике ПЗЗ. Поэтому прототип правового зонирования — упрощённая версия зоны или её регламентов, и он оспаривает существующее описание этой зоны и её роль в структуре ПЗЗ.

Средой тестирования (testing setting) для прототипов правового зонирования становятся существующие нормы ПЗЗ [Marres, Stark 2020]. Прототипы тестируют риски обнаружения уязвимостей в работе ПЗЗ и масштаб отклонения от существующей нормы в случае конфликта. Оспаривая существующее правовое зонирование, прототип норм подстраивается под правовую технику ПЗЗ, меняется и встраивается в существующие нормы и ограничения, за счёт чего исправляет их уязвимость. Способ исправления уязвимостей норм зависит от масштаба изменений [Strathern 1999, Corsin Jimenez 2005, Marres, McGoey 2012] и рисков потенциальных конфликтов, которые устанавливают ограничения подвижности.

Исправление уязвимостей ПЗЗ становится возможным за счёт подвижности их норм, но возможность постоянного исправления или ремонта ПЗЗ не позволяет ПЗЗ обрести законченную форму. ПЗЗ как инструмент городского права оказывается прототипом городских процессов, чья подвижность и изменения могут зависеть как от характера городских процессов, так и от правового знания, с которым он связан.

Исследовательские вопросы

Исследование внесения изменений и снятия ограничений, закрепленных в ПЗЗ, позволяет ответить на вопросы о правовой технике городского права как прототипе городских процессов:

• как поиск и исправление уязвимостей правовой техники позволяет поддерживать правовой характер её норм?
• чем и как ограничивается подвижность технических норм правовой техники?
• как работает городское право, основанное на неявном контроле правовой техники со стороны знания?
• как исправление уязвимостей правовой техники задает соотношение техники и знания в городском праве?

Дизайн и методы исследования

Дизайн исследования построен на выделении различных масштабов изменений ПЗЗ: масштаба документов, масштаба тестирования и масштаба отдельных изменений. Для масштаба документов предмет анализа — модели и типовые примеры ПЗЗ и их отдельных инструментов, а также регламенты процедур. Анализ масштаба тестирования основан на сборе статистики о внесении изменений в документы ПЗЗ в российских региональных столицах. Для этих этапов проводится серия экспертных интервью с представителями профессионального сообщества в области городского права и муниципальными служащими.

Масштаба отдельных изменений и формирования новых норм анализируется на основе серии полуформализованных интервью с участниками внесения изменений в ПЗЗ в двух российских региональных столицах (до 20 в каждом городе). Выбор двух кейсов для анализа определяется таким образом, чтобы снизить искажения в описании внесения изменений в ПЗЗ, которые связаны с размером города и наличием развитого профессионального сообщества.

Источники

Айбар Э., Бейкер У. И. Конструируя город: план Серда по расширению Барселоны (перевод с английского К. Майоровой) //Социология власти. — 2017. — Т. 29. — №. 1. — С. 203−232.

Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с изм. от 30.12.2020).

Кухарчук А. Г. и др. Градостроительное законодательство-пределы свобод и гарантии прав землепользователей: магистерская диссертация по направлению подготовки: 40.04. 01-Юриспруденция. — 2020.

Медведев, И. Р. Разрешение городских конфликтов // Infotropic Media. — 2017.

Мол А. Множественное тело: Онтология в медицинской практике //Пермь: Гиле Пресс. — 2017.

Высоковский А. и др. Правовое зонирование: опыт разработки правил землепользования и застройки в городах России //М.: Русская панорама. — 1999.

Урри Дж. Как выглядит будущее? / Пер. с англ. А. Матвеенко // Дело. —  2018.

Corsin Jiménez, A. (2005). Changing scales and the scales of change: Ethnography and political economy in Antofagasta, Chile. Critique of Anthropology, 25(2), pp. 157−176.

Corsin Jiménez, A. (2014). Introduction: The prototype: more than many and less than one,, Journal of Cultural Economy, 7:4, pp. 381−398.

Denis, J. and Pontille, D. (2019). Why do maintenance and repair matter?.In Anders Blok, Ignacio Farías & Celia Roberts. The Routledge Companion to Actor-Network Theory, pp. 283−293

Fischer L., Stahl V., and Baird-Zars B. (2018) Unequal Exceptions: Zoning Relief in New York City, 1998−2017. Journal of Planning Education and Research, (November 2018), pp. 1−14.

Latour, B. and Woolgar, S. (2013). Laboratory life: The construction of scientific facts. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

Lury, C. (2004). Brands: The logos of the global economy. Abingdon, UK and New York: Routledge.

Lynch, S. (2017). Andrew Ng: Why AI is the new electricity. Insights by Stanford Business, (March 11).

Marres, N. and McGoey, L. (2012). Experimental failure: Notes on the limits of the performativity of markets. Working Paper.

Marres, N. and Stark, D. (2020). Put to the test: For a new sociology of testing. The British Journal of Sociology, 71(3), pp. 423−443.

Pottage, A. (2004). The Cadastral Metaphor: Intersections of Property and Topography. In: İslamoğlu, H. Constituting Modernity: Private Property in the East and West, 1 st ed. London and New York: I.B.Tauris & Co Ltd, pp. 180−213.

Pottage, A. (2011). Law machines: Scale models, forensic materiality and the making of modern patent law. Social Studies of Science, 41(5), pp. 621−643.

Pottage, A. (2014). Paper Prototypes. In: Cloatre, E. and Pickersgill, M. Knowledge, Technology and Law, 1 st ed. Abingdon, UK and New York: Routledge, pp. 223−238.

Riles, A. (2008). The anti-network: Private global governance, legal knowledge, and the legitimacy of the state. The American Journal of Comparative Law, 56(3), pp. 605−630.

Sabatier, P. and Weible, C. (2007). The advocacy coalition framework. Theories of the policy process, 2, pp. 189−220.

Stark, D. (2020). Testing and being tested in pandemic times. Sociologica, 14(1), pp. 67−94

Strathern, M. (1999) Puzzles of Scale. In: Property, Substance, and Effect: Anthropological Essays on Persons and Things. London and New Brunswick, NJ: Athlone Press, pp. 204−228

Tironi, M. (2020). Prototyping public friction: Exploring the political effects of design testing in urban space. The British Journal of Sociology, 71(3), pp. 503−519.

Urry, J. (2004). The ‘system'of automobility. Theory, culture & society, 21(4−5), pp. 25−39.

Valverde, M. (2009). Jurisdiction and Scale: LegalTechnicalities' as Resources for Theory. Social Legal Studies, 18(2), pp. 139−157.

Valverde, M. (2011). Seeing like a city: The dialectic of modern and premodern ways of seeing in urban governance. Law & Society Review, 45(2), pp. 277−312.

Weiss M. (1992) Skyscraper zoning: New York’s pioneering role. Journal of the American Planning Association, 58 (2), pp. 201−212.